JOHN FORESTER «Planning in the Face of Conflict»
Journal of the American Planning _association (1987)
Подстрочник: Фрейдин Е.О. (2009)
Джон Форестер «Планирование перед лицом конфликта»
Как могут планировщики посредничать между конфликтующими сторонами и в тоже время урегулировать как заинтересованная сторона местные землепользовательские конфликты? Чтобы получить ответ на этот вопрос, в данной статье рассматриваются планировочные стратегии управления конфликтами, которые возникают в процессе зонирования, получения разрешений, обсуждения (экспертизы) проектов.
Местные проектировщики часто работают в сложных и противоречивых условиях. Они могут действовать в политических интересах, на основании реальных полномочий, в рамках профессиональных видений, и в ответ на отдельные запросы городских групп, а также по всем этим причинам одновременно. Они обычно работают в ситуациях неопределенности, сильного дисбаланса сил и множественных, амбициозных и конфликтующих политических целей. Многие градостроители, в тоже время, ищут одновременно и эффективного урегулирования, удовлетворяя частные интересы, и практически посредничают, пытаясь разрешить конфликты через использование технологий соучастия граждан в проектировании.
Но эти задачи — урегулирование и посредничество — сопровождают конфликт двумя основными способами. Первый, интерес регулировщика в предмете — поддержка независимости и презумпция нейтральности роли посредника. Второй, хотя регулировочная функция может позволить планировщикам защищать менее сильные интересы, посредническая роль стремится исключить эту возможность и таким образом сохранить существующее силовое неравенство. Как могут градостроители решить эти проблемы? Детально их стратегии я обсужу ниже.
Эта статья первоначально отражает сложности, с которыми планировщики сталкиваются сами как управленцы или посредники в разрешительных процессах местного землепользования. Руководители и служащие планировочных отделов в городах и поселениях Новой Англии, городских и сельских, поделились своими точками зрения в ходе длительных интервью. Свидетельства, приведенные здесь, качественны, и следующие из них выводы не претендуют на всеобщность, но на доверительность в различных планировочных ситуациях.
Далее в статье описан репертуар посредническо-регулировочных стратегий, которые градостроители используют при работе в условиях местных землепользовательских конфликтов. Здесь оценивается эмоциональная сложность посреднической роли и ставится вопрос: какие умения необходимы для этого? Почему планировщики часто возможно избегают применять переговоры лицом-к-лицу?
В конце, статья обращается к смыслу этих обсуждений. Как может местный планировочный комитет (орган) поощрять одновременно эффективное регулирование и посредничество? Как регулировочно-посреднические стратегии усиливают относительно бессильных вместо простого приятия существующего неравенства сил?
Элементы местных землепользовательских конфликтов.
Для начала рассмотрим условия в которых планировщики сталкиваются с конфликтами. Частные девелопперы обычно предлагают проекты. Официальные муниципальные комитеты – обычно комитет (комиссия) по градостроительству или по зонированию – обладают правом принятия решений по предоставлению разрешений на использование, специальных разрешений, утверждению проектов. Заинтересованные граждане часто могут высказаться – иногда это малоэффективно – в рамках публичных слушаний перед заседанием этих комитетов. Планировочный штат (цех, штат работников планировочного департамента) обращается к комитетам с анализом специфических предложений. Когда результаты анализа положительны, они часто рекомендуют обременения, прилагаемые к разрешению, или предлагают проектные решения, улучшающие окончательный проект. Если доклад отрицателен, необходимо высказывать аргументы и объяснять причины отказа.
Некоторые муниципалитеты формируют градостроительные комитеты через выборы, другие – назначают. Законодательство одних предполагает рассмотрение проектов, в других – нет. Некоторые местные назначают более одного публичного обсуждения по важным проектам, другие – не назначают. Несмотря на это, по ряду причин, роли градостроителей при разных исходных ситуациях могут иметь больше общего, чем разного.
Общая планировочная ответственность.
Сначала, градостроители должны помочь и девелопперам и представителям местных сообществ пройти сложный процесс оценки проекта; ясность и предсказуемость – ценные его качества. Во- вторых, градостроители должны сосредоточиться на временнОм факторе. То, в какой момент девелоппер или граждане информируются о предмете обсуждений может быть даже важнее самого предмета. В третьих, градостроители часто сталкиваются с конфликтами между девелопперами и заинтересованными гражданами (сообществами), которые вызваны несколькими причинами сразу: масштабом, доходом владельцев, новой транспортной нагрузкой, существующими проблемами, характером улицы и так далее. Такие конфликты одновременно затрагивают вопросы проектирования, социальной политики, безопасности, транспортной системы и образа жизни сообщества. В-четвертых, то, сколько могут сделать градостроители в условиях таких конфликтов, зависит не только от их формальных обязанностей, но и от их неформальных инициатив. Правила зонирования, например, могут содержать время, когда комитет по зонированию должен проводить публичные слушания, но обычно не сообщают градостроителю насколько много информации необходимо предоставить девелопперу или гражданам, когда проводить неформальные встречи – по отдельности или совместно, как их проводить, кого приглашать и как это урегулировать с другой стороной. Благодаря формальным инструкциям по запросам о зонировании, подаче специальных разрешений, планированию участков и экспертизе проектов, планировочный штат может быть достаточно свободным в своих действиях и оказывать сильное влияние в результате.
Влияние градостроителей
Сложность разрешительных процессов это основная причина влияния градостроительного штата. Сложность порождает неопределенность для всех кто вовлечен. Некоторые планировщики с рвением пользуются полученным средством достижения целей, как объясняет руководитель планировочной комиссии:
Для девелопперов время – деньги. Если деньги есть, то часы тикают. Здесь мы имеем некоторое влияние. Мы не способны остановить проблемный проект, но мы можем рассматривать его более или менее детально и затормозить его. Возврат проекта (девелопперу) может занять два дня или два месяца, но мы стараемся сделать его прозрачным, «Мы люди, с которыми вы можете работать.» Поэтому многие девелопперы скажут – «Давайте посотрудничаем с этими людьми и послушаем их мнения…»
Он продолжает,
Но мы можем влиять и другим путем. Можно по-разному интерпретировать законодательство, например. Или, я могу повлиять на строительного эксперта. Он работал в этой комиссии и у нас хорошие отношения… его штат может привлечь нас к оценке проекта, который они рассматривают: «Вы хотите что бы этот проект был, или нет?»
Планировщики думают в основном о времени не только чтобы остановить проекты, но чтобы продвинуть или получить другие. Руководитель поясняет:
На другом проекте мы выжидали перед тем как начать изменения. Мы хотели позволить девелопперу полностью подрядиться на него; потом на него надавили. Если бы мы это сделали раньше, он мог бы уйти (соскочить).
Руководитель в другом муниципалитете придерживается этой же точки зрения:
Проводим первую (ознакомительную) встречу с девелоппером, мэром и мною. В зависимости от вовлеченных интересов — финансовых или физических – мэр может толкнуть меня под столом – «Не сейчас» — говорит он мне. Он не хочет останавливать этот проект… и мне нужно будет разрешать проблемы позднее.
Для хитрецов, похоже, сложность планировочного процесса создает больше возможностей чем головных болей (забот). Для новичков, несомненно, весы тянут в другую сторону.
Но это еще не все, в конце концов – все ли написанное в общедоступных документах может увидеть любой человек? Вряд ли. Могут ли все процедуры быть совершенно прозрачными? Учитывая опыт архитектора-градостроителя, который сталкивается с этими проблемами на разных планировочных позициях. Следующий диалог произошел перед завершением моего интервью с этим планировщиком. Он извлек из папки график и сказал: «Это новая диаграмма, которую я нарисовал чтобы показать как идет процесс экспертизы проекта. Если у вас есть вопросы – давайте обсудим. Я считаю, что она все еще несколько запутанна.»
«Если вы считаете что она запутанна,» — вмешался специалист по зонированию, стоявший рядом и расслышавший это, «просто подумайте, что посчитают девелопперы и горожане!»
Оба градостроителя кивнули и улыбнулись, как только проблема стала понятной: стрелки на диаграмме процесса экспертизы, казалось, указывали во все стороны. График, без сомнения, был правильным, но выглядел усложненным.
Я вспомнил первое интервью со специалистом по зонированию. Начиная с нарочито важной темы, я спросил, «Но какое влияние вы можете оказывать на процесс, если все фиксируется как общедоступная информация, если все остается на бумаге?»
Планировщик ухмыльнулся: «Вот именно! Процесс не ясен! И здесь появляюсь я…». Архитектор-градостроитель развил эту мысль в дальнейшем:
Когда я работал до этого, руководитель хотел применять новые правила «политики и процедур», в которых были бы отражены все мелочи. Мы хотели сделать все прозрачным и ясным. Целый штат потратил множество времени расписывая их, стараясь ухватить все элементы и подразделы, и все что можно разъяснить… Но это был хаос. Как только у нас появились правила, каждый был против того, что каждый пункт значил.
Так что прозрачность, похоже, имеет свои пределы.
Разные актеры, разные стратегии.
Точка зрения планировочного цеха большей частью заострена на разных факторах, которые возникают во время работы с девелопперами или местным сообществом. Откровенное высказывание одного руководителя стоит процитировать полностью:
Легко заседать с девелопперами и юристами. Они знают сколько. Они хотят встретиться. Наравне с техническими деталями, есть общий язык – зонирования – и они его знают. И они говорят в один голос (однако это не означает, что мы не подыгрываем архитектору и девелопперу временами – мы подтолкнем девелоппера и архитектор будет счастлив, потому что он согласится с нами)…
Но когда есть местное сообщество. С горожанами нет согласия. В первую неделю приходит одна группа, на следующую – другая. Очень сложно, если у них нет общего видения. Одни беспокоятся о транспортной нагрузке; других она не волнует, но пугает затененность. Одной точки зрения у них не существует. Кроме того, они не знают процесса (даже если привлекается множество экспертов).
Поэтому на уровне штата (в противовес заседаниям планировочных комиссий) мы обычно не общаемся с девелопперами и горожанами одновременно.
Несмотря на то, что эти комментарии могут огорчить защитников городских интересов, они проясняют действительную ситуацию, в которой себя ощущает руководитель.
Все люди созданы равными, но когда они приходят в градостроительный департамент, они просто разные. Этот руководитель предполагает, что идея собрать все заинтересованные стороны за круглым столом в комнате переговоров департамента – не очень хороша по ряду причин (хотя именно эту мысль мы рассмотрим детально ниже).
Во-первых, руководитель предполагает, что планировщики в основном знают что ждать от девелопперов; девелопперские интересы часто яснее, чем городские (сообществ), и защитники (участники) проекта могут желать встречи со штатом. Жителям сообщества может быть меньше хотелось бы рассматривать планировщиков как союзников; в конце концов , планировщики не принимают решений, и лица, ответственные за принятие решений, часто с легкостью игнорируют рекомендации градостроителей. Так как девелопперы строят хорошие отношения с градостроительным цехом (это же часть их бизнеса), а группы жителей – нет, местный планировочный штат может воспринимать встречи с девелопперами относительно сердечно и дружественно, а встречи с городскими активистами более настороженно и неопределенно.
Во-вторых, руководитель предполагает, что планировщики и девелопперы часто общаются на одном профессиональном языке. Они могут закрепить технические и регулировочные аспекты и знают, что обе стороны понимают что было сказано. Но на каждом новом проекте, он добавляет, ему необходимо обучать заинтересованных жителей специальной терминологии местного регламента зонирования, чтобы они могли действительно иметь на руках аргументы.
Руководитель отмечает и третью точку. Девелоппер говорит от одного лица, жители – нет. Когда планировщики слушают речь девелоппера, они знают кого они слушают, и они знают что бы на следующей недели они хотели услышать еще раз, уверенно, качественно подтверждено. Когда планировщики заслушивают горожан, даже они не могут быть уверены насколько сильно можно доверять тому, что они слышат. «Кто действительно говорит от имени сообществ?»- удивляется руководитель.
Планировщики должны делать практические суждения о том, что представляет заинтересованных горожан и как интерпретировать их аргументы. Этот руководитель добавляет, к тому же, что пока градостроители ищут способ определения «голоса сообщества», проблема ведения совместного посреднического регулирования отношений между девелопперами и горожанами кажется непреодолима. Мы вернемся к такому углу рассмотрения ниже.
Неравноценность информирования, экспертизы и финансирования.
Что же с дисбалансом сил? Девелопперы, обычно, инициируют развитие проектируемого участка. Планировщики реагируют. Горожане, если они вообще привлечены к ситуации, реагируют на тех и других. У девелопперов есть финансирование и капиталы для инвестиций; у горожан есть добровольные ассоциации и нет капитала, но есть стремления. Девелопперы нанимают экспертизу; группы горожан заимствуют ее (результаты). У девелопперов обычно есть экономические ресурсы, горожане располагают временем, но не всегда имеют достаточных сил чтобы превратить это время в реальную регулировочную силу.
Должно ли посредническое регулирование просто поддерживать слабую сторону там где есть дисбаланс силовых отношений? Нет, потому что , как мы увидим ниже, посредническое регулирование это не ухищрение или рецепт, это практическая и политическая стратегия, применяемая в ответ на специфические отношения с использованием силы.
Когда или девелопперы или горожане настолько сильны, что не нуждаются в регулировании, посредническое регулирование неуместно и другие политические стратегии более применимы. Но когда и девелоппер и горожане хотят урегулировать отношения, планировщики могут выступать одновременно как посредники, сопровождающие урегулирование, и как заинтересованные регулировщики в одном лице. Но как это осуществить? Какие стратегии используют планировщики?
Градостроительные стратегии: шесть способов посредничества в конфликтах местного землепользования.
Рассмотрим следующие шесть посредническо-регулировочных стратегий, которые планировочный цех может использовать в условиях местного землепользовательского конфликта. Это посреднические стратегии, так как градостроители используют чтобы обеспечить легитимное включение в игру интересов главных актеров (основных сторон). Это регулировочные стратегии потому что (кроме первой) они фокусируют внимание на неформальном урегулировании отношений, которое может создать видимое согласие даже до формальных заседаний комиссий, принимающих решение.
Стратегия первая. Факты! Правила! (Градостроитель как регулировщик)
Первая стратегия – традиционный ответ, наивный в своей простоте, но намного более сложный в практической реализации. Молодой градостроитель, отвечающий за зонирование и экспертизу проектов, говорит:
Часто я вижу свою роль в поиске фактов, так чтобы планировочная комиссия могла оценить этот проект и сформулировать рекомендации; будет ли это экспертиза проектов, специальные разрешения или что-либо еще, вам все еще нужно множество фактов…
Здесь, конечно, откликается планировщик как технический работник и бюрократ; планировщик осуществляет информирование, а ответственность за решение на себя берет кто-то другой. Но эхо быстро затихает. Спустя мгновение, планировщик продолжает:
Наша роль – выслушать горожан, чтобы можно было сказать на заседании комитета: «Хорошо, проект удовлетворяет техническим требованиям, но здесь есть несколько проблемных мест…» Помощь обычно предоставляется, но с условиями… Мы запрашивает столько в рамках условий (обременений), сколько мы считаем необходимым для легитимной защиты горожан. Вопрос в том, есть ли здесь законная база для жалоб? И это вопрос не только жалоб, но и достоинства.
Эта роль градостроителя более сложна чем просто поиск фактов; она в какой-то мере правозащитная по характеру. Он добавляет: «Я не просто бюрократ, я профессионал. Мне нужно думать не только о технических требованиях, но о легальной защите горожан. Сейчас я должен думать о достоинстве!». Размышление о достоинствах, однако, еще не значит размышления о политике, ощущениях других агентств, хаосе общественных обсуждений – это значит выработка профессиональных суждений и рекомендация планировочной комиссии условий, которые должны быть приложены к разрешению.
Рассмотрим теперь чуть более сложную стратегию.
Стратегия вторая: Предпосредничество и урегулирование – представление позиций
Когда девелопперы встречаются с градостроителями для обсуждения проектных предложений, представители горожан редко к ним присоединяются. Планировщики, однако, все же могут защищать позиции горожан, или говорить о них. Руководитель департамента муниципалитета в котором городские группы хорошо организованы, слышны и влиятельны, отмечает:
Мы смягчаем наши рекомендации к девелопперам. Пока мы можем принять А, горожане хотят Д, и мы говорим девелопперам подумать о чем-то среднем – смогут ли они заставить это работать.
Здесь планировщик заранее упоминает позиции затронутых проектом горожан и изменяет неформальные рекомендации штата чтобы найти приемлемый компромисс с девелопперами. Он объясняет:
Фактически то что мы делаем, это скорее предпосредничество, чем посредничество. Мы предполагаем позиции горожан и развиваем их, то есть мы делаем больше до (того как неизбежный конфликт возникнет)… Единственный способ, которому мы следуем и посредничаем, позже, это когда мы поддерживаем изменения, которые надо сделать в проекте, поправки, которые отвечают городским интересам, но это позднее, после публичных слушаний…
В отличие от планировщика-регулятора, процитированного выше, этот руководитель полагается больше чем на свои профессиональные суждения, когда встречается с девелоппером. Он будет урегулировать пока результат проектирования не будет удовлетворять местным законам, профессиональным стандартам, и интересам затрагиваемых горожан. Его расчеты не только правозащитные, но и явно политические. Он заранее предъявляет позиции заинтересованных членов сообщества. Таким образом, он представляет городские интересы без городских активистов.
Такое предпосредничество – проговаривание других позиций до того, как они смогут перейти в открытый конфликт – имеет политические, стратегические и этические аспекты /причины/. Какие отношения связывают планировщика и группы городского сообщества? В каком смысле планировщик может «знать что хочет сообщество»? К каким «ключевым агентам» может градостроитель направить девелоппера? Как много информации или сколько советов может дать планировщик, или умолчать?
Эти вопросы возникают даже если девелопперы проекта встретятся с горожанами. Во множестве случаев, где «сообщества» опутывают жилые районы, и где «интересы сообществ» кажутся трудно представимыми через общественных активистов (представителей), градостроительное предпосредничество может быть единственным уместным способом посредничества.
Стратегия третья. Позволь им встретиться – градостроитель как ресурс
Влияние планировщика может быть использовано совершенно другими способами. Руководитель продолжает:
Несмотря на то, как проходит наша первая встреча с девелопперами, мы рекомендуем им чтобы они встретились с горожанами или их представителями (на заседании по согласованию). Обычно мы даем девелопперу хороший намек на то, что можно ожидать и профессионально и политически. Тот же избранный представитель (депутат) может заявить, что профессионально проект «хороший», но не все «хорошо» для них и их окружных (т.е. округа выборов) возможностей. Мы пытаемся сдвинуть взад и вперед встречи…
Так, руководитель, обычно отслеживает общественные группы и избранных представителей. Работа в мэрии имеет свои преимущества: «Мы обсуждаем проект с представителями, их здесь так много, просто в кулуарах, и они просят нас сообщать что происходит в их частях города.» то есть, руководитель слушает девелопперов, горожан и «двигает взад и вперед встречи».
Руководитель, который редко встречается одновременно с горожанами и девелопперами, проницательно осмыслил другую используемую им стратегию:
Мы…убеждаем заявителей, девелопперов, непосредственно встречаться с горожанами по нескольким причинам: Первое, если горожане встречаются на слушаниях с лощенными планами, они могут подумать что это «свершившийся факт», так что они просто применят стратегию «начищенных пистолетов, полностью заряженных» («орудия к бою»), как только они посчитают, что решение может быть только «да» или «нет». Во-вторых мы посылаем их на разговор с общественностью как только они показывают что-то, с чем горожане согласятся, тогда будет проще на заседании комиссии. В-третьих, мы пытаемся заставить их встретиться один на один, или, может быть группами, но неофициальным способом если это возможно, неформально. Мы стараемся представить эту ситуацию девелопперам таким образом: так больше шансов быть услышанными, чем на больших официальных публичных слушаниях.
Но почему планировщикам следует сопротивляться сбору объединенных регулировочных сессий между девелопперами и горожанами, все еще желая поддержать обе стороны в их встречах друг с другом? Почему эти градостроители не используют возможности посредничества в землепользовательских конфликтах с помощью встреч лицом к лицу? Градостроителю тяжело вообразить подобную посредническую роль:
Работать как независимая сторона между девелопперами и горожанами? Я не знаю, как бы я подошел к этому.. Я бы лишь отвечал на вопросы, предполагал что могло бы быть сделано и так далее. Такой должна быть наша роль – хотя мы должны достигать компромисса между девелопперами и горожанами. Но мы должны работать по правилам – на это я ссылаюсь – надо сказать что за правила игры, в этом работа.
Этот градостроитель представляет «нейтралитет» между конфликтующими сторонами не совсем как посредничество, ассистирующее переговорам и соглашению, а скорее как рефери в боксе. Рефери свидетельствует, что правила соблюдены, но боксеры все еще могут убить друг друга. Нет таких градостроителей, которые находят этот вариант посредничества непривлекательным!
Главный планировщик предвидит следующие осложнения:
Если бы я был полностью уверен в своей независимости, тогда я мог бы посредничать – но я все еще должен оплачивать свои счета… Градостроительный департамент всегда имеет какие-то законные интересы, ровно настолько, насколько мы пытаемся остаться объективными и независимыми… я работаю для мэра, для депутатов, для 14 комитетов… Так что всегда стоит вопрос компромисса по моей части: если мэр скажет: «Расскажи как запустить этот проект», например. Мне потребовалось много времени перед тем, как я смог сказать «Я думаю, надо сказать нет.» У нас очень сильный мэр…
Стратегия четвертая. Применение челночной дипломатии – зондирование и консультирование обеих сторон
Руководитель департамента предлагает иной путь для ассистирования урегулированию отношений девелоппера-сообщества:
Я себя чувствую комфортно в челночной дипломатии, если хотите; пытаясь выложить общественные позиции на стол, чтобы девелопперы работали с ними… Я даже отклоняю идеи каждой стороны по отдельности чтобы ухватить что-то среднее, если они вместе. Если обе стороны вместе. Мне меньше нравится высказывать свои идеи чем если я наедине с одной из сторон.
Челночная дипломатия, предполагает руководитель, позволяет планировщикам представить позиции каждой из сторон профессионально эффективным способом. Он поясняет:
Если я с девелоппером, я думаю, что могу сделать куда более экстремальное предложение – «убери три этажа» — но я не отважусь это сказать, если бы там были общественники. Общественность будет рада поддержать и распространить это, но это может повредить урегулированию больше чем помочь. Я бы хотел обратиться к аспекту, если у девелоппера есть хороший аргумент, а у сообщества нет, тогда они используют мою точку зрения как козырь чтобы побить девелоппера – «Руководитель департамента предлагает это, должно быть, хорошая идея»… тогда я не могу не сказать это.
Этот градостроитель сконцентрировался на том, как его предположения, предложения, запросы и аргументы будут поняты и использованы и что следует изменить в проекте. Он ясно осознает, что когда говорит – действует политически и неизбежно подпитывает один аргумент или другой. Он не только передает вербальную информацию, но действует практически, влияя. Он фокусирует внимание на специфических проблемах, очерчивает будущие программы, предъявляет точку зрения и предполагает направление будущих аргументов.
Руководитель продолжает:
Возможно я не хочу уступать девелопперу в том, что не будет транспортных проблем, потому что я хочу подтолкнуть его к облегчению/разрешению проблемы или потенциальной проблемы… но я могу сказать общественной стороне: «Смотрите, это будет не такой большой проблемой: это будет пять рейсов, а не пятьдесят» Я могу это сказать на частной встрече, но на публичных слушаниях, если я это скажу общественному активисту, у него будет инсульт, даже девелопперы будут втихушку смеяться… Я потеряю свою способность быть челноком между обеими сторонами, если они будут вместе. Это не полностью челночная дипломатия, но она тоже имеет свое место.
Эти комментарии предполагают что, цех градостроителей определенно может быть посредником в конфликтах согласовательного процесса, если не путями, которыми посредники типично думают действовать. Градостроители могут не быть независимыми третьими сторонами, которые сопровождают девелопперов и горожан во встречах лицом к лицу для достижения согласия в целях развития – но они еще могут посредничать в таких конфликтах как «челночные дипломаты».
Стратегия пятая. Активное и заинтересованное посредничество – преуспеть как не-нейтральный
Мы можем рассмотреть случай, который включает запрос не на зонирование, но на резонирование – смену типа зоны. Градостроитель, которая ранее работала как общественный организатор, созвала рабочую группу из пяти депутатов и пяти представителей местного бизнеса чтобы набросать предложение по резонированию большого отрезка главной уличной артерии их муниципалитета. Она рассматривает свою работу в проекте как вид посредничества и осмысляет как она, будучи планировщиком, действует в качестве посредника, имея дело с самостоятельными и зависимыми факторами:
Нахожусь ли я в позиции, которая обязывает меня думать об интересе каждого в то время, как мне еще никто не доверяет? Конечно, все время. Но я занималась этой работой семь лет, и имею репутацию, которая, к счастью, хороша…. Доверие – причина вашей интеграционности и планировочного процесса. Я много общаюсь с людьми; коммуникация важная часть этого… Моя цель – позволить людям выпустить пар – позволить им сказать отрицательные вещи о других людях мне, и потом в разных разговорах в другое время, я смогу сказать что-то хорошее об этих людях – чтобы постараться дать им почувствовать, что они могут сказать мне все что они хотят, и чтобы постараться перебороть их в том факте, что другой человек не собирается просто разрушить весь процесс. Но это я сделаю в другой беседе; я даю им возможность выпустить пар, если они обозлены.
Эта планировщица хорошо осознает, что недоверие всех сторон это постоянная угроза, потому она пытается выстроить доверие во время работы. Ее работа в том, чтобы уверить других в том, что она выслушает их и более, в том, что она знает и уважает их мысли и чувства, чтобы ни говорили. Она обращает внимание сначала на человека, потом на слова. Потом, установив доверительность с членами ее сообщества и с другого, она может быть удостовериться, тщательно, что никакой реальный фактор не будет проигнорирован.
Она понимает, что злость преследует собственные запросы, поэтому она обращается к заинтересованной терпеливости. Так или иначе, она находит равновесие между конфликтными интересами групп с которыми она работает:
Я также нахожу место чтобы сообщить каждой стороне другие позиции – категорично, без имен, но позиции всех остальных сторон… Почему это важно? Я предпочитаю позволить людям предугадать аргументы и приготовиться к защите, либо стоять на своем или потерять свое достоинство. Быть застигнутыми врасплох для людей – неудача. Лучше дать людям знать о том что будет, чтобы они исправили ситуацию. Они могут услышать возражения, если вы будете правдоподобными и примете его, но в иных ситуациях они могут быть неспособны услышать его… Если они слышат возражение впервые, как сюрприз, вас, возможно обвинят за это. Если позиция появилась на базе эмоций, люди больше концентрируются на переживании, чем на реальности. Это мое мнение. В эмоциональной ситуации ломаются судьбы, и судьбы это периферийное, но возможно и центральное впоследствии…
Градостроитель чутко понимает, что эмоциональность и реальность тесно переплетены, и что планировщики, концентрирующиеся только на реальности и пытающиеся игнорировать или желающие исключить делают это на свой практический риск. Еще она говорит даже больше.
Она знает, что в некоторых ситуациях спорящие группы могут слышать возражения, воспринимать пункты позиций, отвечать на них, при том, что в других ситуациях эти элементы могут быть упущены. Она пытается представить каждой стороне другие позиции так, чтобы они были поняты и получили реакцию. Предупреждение угроз это главное; познание важных недостатков позднее в процессе будет больше эмоциональным и финансовым, и виновен будет планировочный штат. «Почему вы нам раньше не сказали?» — так скорее всего будет звучать рефрен.
Рассмотрим следующие мысли градостроителя-посредника о типе посреднической роли, которую она играет. Она продолжает:
Но то, что я делаю – отличается от модели независимого посредника. В моей должности, у вас есть постоянные отношения с группами в городе. Вы знаете больше, чем любой посредник должен, об истории разных личностей, об участвующих организациях, о политической истории городских агентств и тому подобном. У вас также есть законный интерес в том что происходит. Вы хотите чтобы процесс был нормальным. Вы хотите чтобы результат был успешным; в моем случае, я хочу чтобы городской совет применил предложения комитета. И вы вкладываетесь… и профессионально и эмоционально. И у вас есть мнения о частных предложениях; вы профессионал, вы должны его иметь, вы должны быть способны рассмотреть предложение и составить мнение.
Так, она предполагает, посредничество имеет свое место в конфликтах местного землепользования, но «правила игры» не будут теми же, которым следуют наемные посредники. К тому же, планировщики, сейчас разрешающие местные конфликты, не ждут кого-то еще чтобы написать эти правила, они пишут правила игры сами.
Стратегия шестая. Разделим работу – ты посредник, я буду регулировать
Рассмотрим в завершении градостроительную стратегию, использующую встречи лицом к лицу с планировочным штатом за столом – но в качестве регулировщиков и консультантов, не как посредников. Руководитель планировщиков объясняет:
Для работы с этими конфликтами мы используем другой путь – мы можем привлечь члена местной планировочной комиссии. Например, есть особая, хорошо организованная общественная группа, к которой мы приводим архитектора, который владеет словом также хорошо, как и карандашом… Глава комитета может попросить члена комиссии быть представителем, связующим с сообществом, то есть иногда он будет говорить только с сообществом, а иногда и с тем и с другим.
Здесь «управляющий процессом» приходит из планировочной комиссии с хорошо развитыми «коммуникационными навыками». Как себя ощущает планировщик в данной ситуации?
С моей точки зрения и с точки зрения горожан, более удобно иметь в качестве связного члена комиссии. У меня все еще связаны руки. Это кажется более подходящим в ситуации урегулирования иметь горожанина в этой роли, а не чиновника (наемника)… С того момента, как они стали выходить из сообщества, члены комитетов в лучшей позиции, сводящей горожан и девелопперов вместе – если они ведут себя правильно. Некоторые члены комитетов – хорошие коммуникаторы; некоторые более активны других в продвижении специфических решений.
Этот градостроитель настолько сильно идентифицирует себя с профессиональными и политическими полномочиями своей позиции, что не может вообразить в роли нейтрального связующего или посредника отношений сообщества-девелоппера. Но это и не предпосредничество, то есть планировщик поддерживает реально заинтересованные позиции пока другая сторона, здесь – член комиссии, связывает неформально, но организованно, урегулирование проектов между девелоппером и сообществом. Пример, приведенный градостроителем, ставит точку:
Возьмем, например, случай с участком больницы Мэйфэйр. Больница собиралась закрываться, и сообщество и планировочная комиссия были озадачены что может произойти с участком. Жан из планировочного комитета был привлечен больницей и сообществом для рассмотрения возможностей. Вместе больница и сообщество создали группу по перепрофилированию и Жан, и я приходили на встречи. Все были согласны, что лучшей для участка будет жилая функция – жители предпочитали ее административной – но было множество торгов по поводу масштаба, плотности и тому подобного. В конце концов, было предложение по специальной категории зонирования, включавшей этот участок; сообщество поддержало его, оно прошло выше (в совет депутатов), где они проголосовали за смену зонирования нескольких рассматриваемых акров земли.
Когда местные планировщики чувствуют, что не могут разрешить споры собственными силами, тогда одной из стратегий может быть поиск неформального, часто добровольного, посредника. Эти ad hoc посредники должны «происходить» из уважаемых местных организаций и их сопровождение встреч конфликтующих сторон должно позволить планировочному штату участвовать как профессионально заинтересованной стороне, занимающейся пространственной частью вопроса.
В таблице 1 приведены представленные шесть путей. Вместе они составляют репертуар стратегий, которые планировщики могут использовать для сопровождения посреднического регулирования в условиях конфликтов в местном зонировании, выдаче специальных разрешений, и экспертизе проектов. Чтобы усовершенствовать эти стратегии, местный планировочный штат может развить их с помощью нескольких основных теорий и техник разрешения конфликтов.
Словарь:
Local land-use conflict – конфликт в сфере землепользования, использования территорий, градостроительной деятельности
Land-use – землепользование, деятельность по территориальному планированию
Planner – планировщик, градостроитель, специалист по пространственному планированию, проектировщик
To mediate – посредничать, исполнять роль посредника
Mediator — посредник
Neighbors – гражданин, член сообщества
Community — сообщество
Concern – интерес, участие, забота, важность
Issues – спорный вопрос, предмет спора, разногласие, исход, результат чего-либо.
Premediation – предпосредничество, предупредительное посредничество.
Proposal – предложение, план
Mediation – посредничество (технология в разрешении конфликтов)
Negotiation – урегулирование (технология в разрешении конфликтов)
To negotiate – урегулировать, сорганизовать (интересы)
Interest – интерес, позиция
Planning staff – штат служащих в градостроительном департаменте, планировочный штат.
Special permits – специальные разрешения, разрешенное использование – вид разрешенной деятельности на территории
Design approvals – согласование проекта
Elected representatives – избранные представители, депутаты.
To convene – собирать, созывать
Dispute – спор, конфликт
Shuttle diplomacy – челночная дипломатия (способ ведения переговоров)
Face to face – лицом к лицу
Public hearings – публичные слушания
Boards – комиссии, заседания, комитеты
Design review – экспертиза проекта, представление проекта
Developper – девелоппер, специалист из сферы недвижимости, занимающийся развитием территорий, сосредоточенный на изменении их ценности
Neighborhoods – сообщества, соседства, социальные группы, общественность
Zoning appeals – запросы на смену типа градостроительной зоны, запросы по зонированию.
To facilate – облегчать, содействовать, способствовать, продвигать
Objection – возражения
To address – адресовать, направлять, обращаться к кому-либо, выступать, приниматься за что-либо
Glossy plans – лощенные планы (возможно – заламинированные, окончательное представление проекта)
Relationships – отношения, взаимодействие
Vested – законный
Independent third party – независимая третья сторона
Rezoning – резонирование – смена типа градостроительной зоны, к которой принадлежит участок
Affected – затронутые, попавшие под действие (проекта)